来源：《俄罗斯东欧中亚研究》年第6期

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年的《代顿协议》揭开了波黑和平发展的新篇章，同时也使波黑成为一个受多种国际力量监督和治理的非完全功能性国家。联合国、美国、欧盟、世界银行等主要国际行为体以不同的方式参与到波黑的战后治理中，力求促进波黑的和平巩固与民主转型。本文在分析了这些国际行为体对波黑危机调解及战后治理的方式及特点后指出，波黑在20年的国际治理之下政治景观没有实质性的改观，民族和解的目标仍未实现，国家安全依旧脆弱。

波黑《代顿协议》国际治理欧盟

左娅，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员。

20年前，《代顿协议》为波黑开启了和平之门，并使波黑置于军事和民事的国际监管之下，为了实现长久的和平与稳定，大量的国际行为体参与了波黑战后治理，试图通过军事维和、政治合作、规范输出、经济援助等手段，推动波黑稳定和繁荣。如今，波黑和平依然脆弱，主要表现在三个民族利益诉求不一致、中央权力薄弱、经济增长乏力、宗教极端势力不断渗透，波黑要实现从“失败国家”变为完全功能性国家还有很长的路要走。

一《代顿协议》与波黑重建

（一）《代顿协议》出台的背景及主要内容

20世纪80年代末苏东剧变，新民族国家不断涌现对原南地区民族分离主义势力起到了示范作用，各民族努力争取自己的权益及政治地位，也期望能建立自己的单一民族国家。在波黑，三个主体民族波什尼亚克族（以下简称波族）、塞尔维亚族（以下简称塞族）和克罗地亚族（以下简称克族）对国家未来安排有着不同的设想，波族和克族主张建立独立的波黑主权国家，而塞族宣称“波黑要脱离南斯拉夫，塞族就脱离波黑”。波、克两族同塞族的严重对立使波黑局势急剧恶化，年美国和欧共体宣布承认波黑独立无疑火上浇油，塞族人以此事件为契机展开大规模军事行动，波黑战争正式爆发。波黑战争是二战以来欧洲最血腥、最残酷、持续时间最长的地区战争，不仅对波黑，而且对原南地区都造成了巨大的人员和财产损失。年11月21日塞尔维亚共和国总统(代表波黑塞族)、克罗地亚共和国总统(代表波黑克族)和原波黑共和国总统(代表波族)在代顿草签了《波斯尼亚和黑塞哥维那和平总框架协定》及其11项有关附件（统称为《代顿协议》），从而结束了长达3年半的武装冲突和战争，并规定了波黑统一国家的基本框架。

《代顿协议》主要规定了三方面的内容：第一，关于波黑的国际地位，协议规定波黑是一个国际承认的统一国家，并维持现有边界不变；第二，关于国家的组成和结构，根据协议，波黑是由两个各自独立并拥有极大自治权的政治实体（穆克联邦和塞族共和国）组成的邦联制国家，中央当局负责外交、外贸、关税、货币政策、移民、实体间的交通等，其余为两个实体的权限；第三，关于战后的国际治理，为监督停火和协议执行，由联合国安理会向波黑派驻拥有广泛权力的高级代表和以北约为首的多国稳定部队。

（二）《代顿协议》的意义及局限

首先，《代顿协议》作为一个和平协议，其最大的功能和贡献在于结束波黑波族、塞族和克族之间的战争，在波黑乃至原南地区重建了和平，为波黑、南联盟和克罗地亚走上和平发展道路创造了条件。其次，《代顿协议》确认了波黑作为一个独立统一国家的存在，维持波黑领土和主权完整。再次，《代顿协议》在一定程度上遏制了民族分裂趋势，缓解了族群之间的冲突，并通过一系列独特的制度安排来达成广泛的权力分享，使波黑自此再未发生大规模的民族对抗。还需指出，《代顿协议》为波黑国际治理提供了法律保障，此后各主要国际组织和机构都参与到波黑事务中来，除由联合国派遣的高级代表、以北约为主的多国部队和警察部队外，波黑的许多重要机构都有外国人参加，其主要领导人由国际组织和机构任命，波黑成为世界级的保护国。

应该说在当时的国际局势和历史环境下，《代顿协议》的安排是必要且合适的，但是对一个独立国家的未来发展，《代顿协议》不仅没有起到促进作用，反而产生了负面影响。

首先，《代顿协议》更强调各民族权利而不是民族团结，这样一种各自为政的状态，进一步强化了各自的民族认同，不利于民族和解与融合。在波黑，公民的身份认同是混乱的，有些人认为国家性应该超越民族归属感，而更多人则表现出强烈的民族认同。年底的民意调查显示，仅有10%的塞族人和20%的克族人会对波黑国家象征物（国旗国歌）产生自豪感，而87%的塞族人和79%的克族人分别对塞尔维亚和克罗地亚国歌产生归属感。对大部分民众来说，政治忠诚度往往建立在民族认同的基础上，因此民族主义政党在波黑享有广泛的民众支持，如波族民主行动党、塞族的塞尔维亚民主党、克族的克罗地亚民主共同体长期把持波黑政坛，他们煽动民众的民族主义情绪，为自己博取政治资本，而不从全局出发，不考虑整个国家的发展。对于《代顿协议》的评价，三个主体民族也有着截然不同的态度，塞族认为协议“保障了塞族共和国以及波黑塞族的生存”，波族则称该协议使波黑处于一种“怪诞的和不正常的状态”，克族认为协议导致“克族同其他两个民族处于不平等地位”。

其次，《代顿协议》设置了一个极其复杂的国家机制，这使治理变得越发困难。波黑中央政权掌握外交权和部分内政权，其他权力则在两个政治实体、10个联邦州、个自治市以及布尔奇科特区间分割。穆克联邦又在波族和克族之间实行分治，因此波黑成为一个行政和立法多权力中心的体制，导致国家层面出现权力真空，中央政府制定的具体政策措施难以落实。政治实体与民族之间均以各自的利益为重，经常产生分歧与争执，使议会、内阁和宪法法院这样的国家机构经常陷入长达数月的瘫痪状态，各级政府的产生平均花费半年甚至一年的时间。

再次，《代顿协议》强化了国际社会的监管作用，导致波黑难以实现独立自主。为了监督《代顿协议》的执行，国际社会设立了驻波黑高级代表一职。高级代表是民事协议解释的最终权威，可以行使临时立法职能、否决官员的提名、处罚官员和政党等。因此战后相当长一段时期，波黑的重要改革，如涉及中央银行、统一货币、边境警察和统一驾驶牌照等，无法获得议会通过时，高级代表就动用强行立法权强制实施，这几乎成为波黑政治发展的一种模式。相比之下，波黑中央政权显得无所作为，他们认为高级代表的存在使波黑丧失了作为完全功能性国家的机会，波黑高级官员查维奇曾说：“高级代表是波黑唯一的权威。他除了不能呼风唤雨，能决定一切”。国际社会也认为高级代表对波黑内外事务的决策权和决定权限制了该国经选举产生的机构在改革中充当先锋。总之，国际力量对波黑事务的介入有助于重塑波黑政治结构和维持和平，但随着国际形势的变化，这种介入反而限制了波黑正常有序的发展。

二国际治理在波黑的实践

年的《代顿协议》揭开了波黑和平发展的新篇章，同时也使波黑成为一个受多种国际力量监督和治理的非完全功能性国家。国际社会认为尽管在国家构建和转型的进程中内部因素发挥关键作用，但有时也可以“由外部行为体激励、发起、推动，甚至强加”。在参与波黑治理的众多国际行为体中，既有大国也有国际组织，其中美国（北约）、欧盟和联合国发挥了核心作用。

（一）美国：以军事干预方式强势介入波黑危机，并依托北约行动巩固波黑安全

波黑危机发生以来，美国的地区政策可分为四个阶段：（1）第一阶段为~年，老布什政府对原南危机采取隔岸观火的态度，认为这是欧洲边缘地区的问题，美国并非利益攸关方，因此没有立即介入；（2）第二阶段为~年，两届克林顿政府强势干预波黑危机，并运用军事、外交和政治手段成功达到结束战争的目的，“美国造”的《代顿协议》标志着美国在该地区重要地位的确立；（3）第三阶段为~年，小布什政府对克林顿时期的政策进行了大幅修正，明显减小了对波黑治理的参与力度，小布什在任期间首先减少了美国在波黑的驻军，继而结束了北约驻波黑多国稳定部队历时9年的维和使命，波黑维和行动的主导权移交给欧盟，同时积极支持波黑成为北约和平伙伴关系国；（4）第四阶段为年至今，奥巴马政府对外战略呈收缩态势，但仍然把波黑作为巴尔干的重点国家之一，保持同波黑的接触政策，输出美国的民主和自由价值观，美国认为波黑的民族矛盾是欧洲稳定的巨大隐患，也不利于美国在欧洲的战略利益，因此需要进行深刻的改革，解决“国内政治中深层的制度和政策安排”。可以看出，虽然四位美国总统实施对外战略的方式不同，但美国的波黑政策无疑具有连续性。其中，北约是美国对波黑实施治理的重要依托，同时北约扩大也为巩固波黑安全创造了条件。

从克林顿政府全面介入波黑危机开始，北约在该地区主要实施了四种类型的和平行动（peaceoperations）：维持和平(peacekeeping)、强制执行和平(peaceenforcement)、建立和平(peacemaking)以及构建和平(peacebuilding)。波黑危机促成了北约的第一次转型，它使北约从美国—西欧国家联盟变成了覆盖整个欧洲、对付各种威胁的组织，其防御任务不再限定在防区之内，而是扩展到了防区之外。同时，北约还从典型的军事防御同盟发展到一个企图成为跨越大西洋两岸的政治和经济伙伴的多维结构。除了在波黑的军事维和，把波黑纳入北约框架也是实现波黑长久和平的重要途径。年波黑加入了北约“和平伙伴关系”计划，年被纳入“强化对话机制”，年被有条件批准加入“成员国行动计划”，所谓条件即必须处理好原南斯拉夫遗留军事设施的归属问题。北约的扩大政策不仅提高了波黑的安全系数，而且在波黑周边营造了较为稳定的安全区域，减少了潜在热点问题的破坏性影响。

（二）欧盟:在一体化框架内，通过价值输出、规则推广、制度传播，使波黑真正融入欧洲主流，实现长久的和平与稳定

与使用“硬实力”的美国不同,欧盟在对波黑干预和治理中偏向于采取非军事力量的方式,即通过一系列以民主、法治、人权、善治等为原则的外交手段和经济援助发挥其影响力。

20世纪90年代初波黑危机发生后，欧盟作为直接利益攸关方迅速展开危机管理，由于其不像北约拥有强大的军事力量支持，因此试图通过非军事手段制止冲突建立和平。但事实证明，当冲突愈演愈烈时，缺乏军事力量的依托，欧盟的行为能力大打折扣。因此在波黑战争期间以及《代顿协议》签署之后的几年，欧盟只能在联合国的框架内，使用民事手段参与波黑的重建与治理，此时欧盟还未建立起系统完善的危机管理机制以及对波黑等西巴尔干国家的政策构想。科索沃危机爆发后，欧盟意识到和平、自由、民主、法制与人权等规范性要素才是巩固和平成果的重要保障，于是开始探索实现波黑稳定的长期战略。《东南欧稳定公约》和稳定与联系进程的推出，标志着欧盟开始成为波黑国际治理的主导力量。《东南欧稳定公约》







































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