白癜风症状有那些 http://m.39.net/pf/a_4850915.html
引子

中国在安理会授权使用武力问题上的立场大致经历了冷战初期抵制、冷战结束初期有限参与和年以来谨慎参与三个阶段。在这一进程中,中国坚持其一贯的原则立场,即坚持和平解决国际争端原则、坚持以联合国为中心的多边主义方法、坚持遵守《联合国宪章》基本原则和相关国际法规则,以及坚持国家利益与国际社会共同利益相结合原则等。同时,中国也坚持灵活性策略,包括在安理会决策中对弃权票的合理运用、“逐案处理”的政治智慧和对危机处理手段的综合考量等。总体来看,中国在安理会授权使用武力中的政策和策略服从于中国总体对外战略和国家利益。但是,在观念认识、工具运用和制度塑造等方面,中国在安理会授权使用武力中的政策和策略仍有所不足。随着国际环境的发展变化、国家海外利益的持续扩展、综合国力的进一步提升,中国需要及时调整观念,适当运用安理会授权使用武力这一工具,继续提升在该问题上的话语权并推动完善该机制,以便更好地维护国家利益和国际社会共同利益。

联合国安理会授权使用武力是安理会根据《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第七章相关规定,授权会员国单独或通过集体方式采取“一切必要手段”“维持或恢复区域国际和平及安全”的一种武力强制行动,由《宪章》规定的禁止使用武力原则的两种合法例外之一——《宪章》第42条“必要之空海陆军行动”发展演变而来。联合国的缔造者们最初希望各国缔结特别协定,“供给为维持国际和平及安全所必需之军队、协助及便利,包括过境权”组成联合国部队,来弥补国际联盟因没有武装执行力量而缺乏威慑性的缺憾。但是,冷战的爆发迅速冻结了这一理想计划,特别协定没能缔结,联合国迫不得已采取“安理会授权使用武力”这一折衷方法来执行预想的第42条之行动,从年朝鲜战争至今已有多次实践,并逐渐发展成为安理会武力强制措施的实施方式,尽管仍备受争议。

中国在安理会授权使用武力问题上的立场有一个不断调整的过程。一方面,中国不仅参与了年海湾战争以来安理会授权使用武力的系列决策和部分行动,冷战期间新中国未能出席的安理会决策和行动,以及冷战结束后一些声称是“默示授权”或寻求授权使用武力的案例也对中国产生了诸多影响;另一方面,随着中国海外利益的持续扩展和综合国力的进一步提升,中国正积极参与全球安全治理并推动着全球治理体制的改革,中国也将在联合国体系中发挥愈加重要的作用,因此,中国需要提升在安理会授权使用武力问题上的话语权,以便更好地利用这一工具。当前国际热点频发,其中一些散布在亚洲甚至中国周边地区,例如,叙利亚、阿富汗、缅甸等国的国内冲突,伊朗、朝鲜核问题所引发的紧张局势,重要海洋通道的海盗问题,以及国际恐怖主义问题等都长期威胁中国地缘安全。这些问题属于安理会授权使用武力潜在或正在投入行动的范畴。中国应该如何利用安理会授权使用武力行动创造安全环境,避免国家利益在其他国家行动中受到损害,是目前对外决策中应该考虑的问题。

不过,目前国内外学界对中国在安理会授权使用武力问题上的立场研究比较少,仅将中国作为安理会投票国提及而没有进一步讨论,并且大都把中国和俄罗斯一起视为与西方大国意见相对的一方,缺乏对其实践历程的梳理和政策策略的解释。例如,奥地利驻联合国安理会候补代表赫尔穆特·弗洛伊德休斯在分析海湾战争、前南斯拉夫局势、索马里局势及海地局势等各方立场时,涉及中国在一些决议中的投票。随着中国参与逐渐深入,一些授权使用武力相关的案例研究开始介绍中国的立场,特别是中国参与武力打击索马里海盗和亚丁湾护航问题,以及中国在利比亚、叙利亚等局势中的表态等。例如,吉林大学何志鹏教授在分析利比亚问题时,认为中国应当充分利用安理会常任理事国的身份,明确对国际社会和国际法所承担的责任,更深入地思考武力干涉问题。普林斯顿大学公共与国际事务学院教授乔纳森·戴维斯通过分析中国后冷战时期的一些外交实践和官方声明,批评了对于中国在主权和人道主义干涉问题上是“专制的、顽固的”这一刻板印象,并指出中国的立场已经从以意识形态为主向更务实的危机处理方式转变。伦敦国王学院中国治理创新中心主任杨筱对两次海湾战争之间(—年)中国在安理会涉及伊拉克系列决策的政策偏好分析中,也认为中国在联合国采取的是一种持续且调和的政策,除了一些美国突破中国基本原则的关键决议,并指出目前学界对于中国在安理会角色的研究不足,尽管联合国研究与日俱增。

在中国多边外交和联合国外交研究中,也有一些中国在安理会授权使用武力问题上相关政策和策略的研究。例如,中国联合国协会编《中国的联合国外交》和复旦大学联合国与国际组织研究中心张贵洪教授主编《全球治理中的中国与联合国》等,它们阐述了中国在相关领域的政策演变。中国在联合国特别是安理会的投票行为研究与安理会授权使用武力问题较为相关,例如,外交学院朱立群教授考察了联合国投票格局的演变,发现冷战结束后存在大国合作总体加强、非正式磋商增多等趋势,其中,中国持审慎对待否决票、选择弃权票或威胁使用否决票的策略,以促成提案修改和保持中美关系稳定,朱立群将中国的这种方式称为“中庸”特色外交。清华大学当代国际关系研究院漆海霞副教授等学者也进行了相关研究,如对中国在安理会的投票模型进行分析。一些集体安全机制研究也涉及该问题,例如,集体安全机制改革与中国和平发展的交互影响、其效力范围和运行能力变化对中国的影响,以及中国履行安理会决议义务问题等。这些研究在不同程度上与中国在安理会授权使用武力的政策和策略相关。

本文在系统梳理中国在安理会授权使用武力问题上立场变化的基础上,进一步探究中国在该领域的外交政策和策略。这里的外交政策是指中国为安理会授权使用武力问题设立的原则框架,包括外交的基本目标和行动准则,具体表现为历次授权使用武力实践中在正式或非正式会议、磋商、决议表决和其他途径发表的立场声明,以及在参与行动过程中所体现的原则;外交策略则是指中国在安理会授权使用武力问题上,根据国内外环境变化等具体情况而采取的具体行动方案、对策。为此,本文考察了相关案例、政府声明及文件,并结合当前中国总体外交战略环境和相关国际政治理论进行分析,以期对中国在该领域的参与有所助益。

一、中国在安理会授权使用武力问题上的立场变化

从年朝鲜战争开始到年11月6日安理会最近一次通过延长关于打击索马里海盗的决议,安理会授权使用武力历程几乎横跨了整个联合国历史,具有时间跨度大、分布区域广泛、情势类型多样化等特点。其中,中国与安理会授权使用武力问题上的立场大致可以分成三个阶段:抵制阶段、有限参与阶段和谨慎参与阶段。

(一)抵制阶段(冷战初期)

朝鲜战争中以美国为首组建的“联合国军”是安理会授权使用武力的首次实践,当时窃据中华人民共和国联合国合法席位的台湾伪政权采取跟随美国的政策,在各项决议中均投出赞成票。年6月25日,朝鲜战争爆发当天,美国政府要求安理会立即召开紧急会议,在苏联缺席的情况下通过了第82()号决议,要求北朝鲜撤军,并促请全体会员国勿予北朝鲜当局任何援助。台湾政权代表蒋廷黻在表决时称“行动敏速至关重要”,有意敦促美国迅速出兵。两天后,安理会又通过第83()号决议,认定亟须采取紧急军事措施,以恢复国际和平与安全,建议联合国会员国给予大韩民国以击退武装攻击及恢复该区内国际和平与安全所需之援助。同日,杜鲁门发表声明,命令美国军队直接参加对北朝鲜的战斗,并宣布第七舰队进入台湾海峡,同时加强对印度支那法国当局的援助,阻止共产主义势力蔓延。蒋廷黻对第83()号决议“竭诚拥护”,对美国的军事行动“表示感激”,并希望“利用台湾的人力物力来恢复中国领土之完整及其政治之独立与自由”。台湾方面企图借助派兵参与朝鲜战争的机会“反共复国”,但最终因美国等国的拒绝而没有成行。

美国采取的军事行动不仅对新中国整个东南部形成了战略包围圈,而且直接侵入中国台湾海峡,构成了对中国主权的公然侵犯和对中国内政的明显干涉。对此,中国立即旗帜鲜明地表明了反对立场,将联合国在朝鲜的行动断定为美帝国主义对联合国的操纵,将“联合国军”称为“非法决议授权”的“侵略军”和“干涉军”,并斥责美国对朝鲜和中国台湾地区的侵略,明确指出各国的事情应该由各国人民来管,而不应该由美国来管,号召全国和全世界人民团结起来,进行充分的准备,打败美帝国主义的任何挑衅。以美国为首的多国部队到达朝鲜战场后迅速将北朝鲜军队击溃,这让美国产生打着联合国旗帜统一朝鲜半岛的企图,多国部队在年10月1日以后陆续越过三八线攻入北朝鲜境内,实际上已经超出安理会决议的授权范围,真正演变为侵略战争。中国在呼吁采取和谈缓和局势、并通过印度等国传达和谈意向的同时,对美国的侵略行为表达了明确的强硬立场,抓紧国内的军事部署,最终派出志愿军与美军为首的多国部队展开正面交锋。在极其不利的国内、国际环境下,中国被动卷入到安理会授权使用武力行动中,虽然并不是授权打击的对象,但实质上成为与“联合国军”对立的一方。

新中国也没有参与南罗得西亚局势中的安理会决策。年11月,在宗主国英国的纵容下,南罗得西亚少数白人制造假“独立”单方面建立种族主义政权。此前,安理会和联大曾通过决议“促请”或“敦促联合王国采取一切必要行动”“弥平”少数政权,英国虽然声称南罗得西亚的独立是一种叛乱行为不予承认,但又诡称该地为自治领土无权干涉,对这几份决议都投了弃权票。年,安理会通过第()号决议授权对南罗得西亚进行海上军事封锁。在该决议的表决中,台湾地区代表刘锴表示“必要时使用武力应该得到安理会的支持”。中国对于白人殖民当局也表达了“强烈谴责”,支持津巴布韦人民的斗争,宣布遵照安理会有关制裁决议,停止与南罗得西亚一切经济贸易往来,但同时认为,美英帝国主义对南罗得西亚“假惺惺的制裁”并不能掩饰其新老殖民主义的真实面目。因此,中国在对非洲首脑会议针对南罗得西亚的武装制裁准备表示支持的同时,对美英及“美帝国主义操纵的联合国”提出指责和质疑。

总体来说,冷战初期中国不仅未能参与安理会授权使用武力的决策和行动,并且成为“联合国军”的对立方和授权使用武力的受害者,对安理会授权使用武力持谴责、抵制的态度。

(二)有限参与阶段(冷战结束初期)

年,时任联合国秘书长佩雷德·德奎利亚尔首次将五个安理会常任理事国代表邀请到办公室举行非正式会议,随后通过安理会决议促成了两伊战争的停火,为联合国及安理会授权使用武力在冷战结束初期重新焕发生机奠定了基础。年,海湾战争是安理会授权使用武力正式形成的标志,也是中国参与安理会授权使用武力决策的开端。中国在该局势中经历了缓和海湾形势、旁观武力行动和阻止授权延续三种不同角色的转换。伊拉克侵略科威特事件甫一爆发,美国就迅速派遣军舰开往海湾并制定“沙漠盾牌”计划,向沙特和海湾地区大举运兵,准备对伊拉克采取武装行动。从年8月2日安理会第()号决议要求伊拉克撤军开始,一方面,中国发表声明呼吁各方争取和平解决国际争端,赞成安理会对伊拉克实施制裁的系列决议;另一方面,在海湾局势滑向战争边缘的情况下,中国还利用外交方法尝试缓和国际形势,希望促使相关国家通过政治谈判解决危机。在决定授权的第()号决议中,中国以弃权的方式继续表达了这一立场。

不过,在安理会通过第()号决议、多国部队于次年1月17日发动对伊拉克的打击以后,安理会授权使用武力的进程完全被美国及其盟国所掌握,联合国被排除在外,中国等未参与行动的国家也只能旁观。鉴于此,在美国等国想要继续寻求新的授权或声称根据第()号决议延续授权使用武力行动时,中国与法国、俄罗斯等国共同提出反对,终于在年4月3日通过第()号决议达成停火。后来美英两国多次提出海湾战争系列决议没有限定授权使用武力的时间和区域,因此,可以作为多国部队继续在伊拉克作战的合法根据,并先后在年12月和年3月绕过联合国发动“沙漠之狐”行动和伊拉克战争。中国对此坚决反对,并认为只有明确授权才能启动使用武力行动。特别是年伊拉克战争之前,由于联合国核监会和国际原子能组织在伊拉克大规模杀伤性武器的核查没有结果,美、英、西提出新决议草案要求安理会授权对伊拉克进行军事打击,当时,中国联合法、德、俄、叙利亚四国支持继续核查而反对启动授权。

海湾战争中的授权使用武力模式为联合国解决其他地区冲突提供了借鉴,安理会在接下来几年内先后在波斯尼亚和黑塞哥维那、索马里和海地采取授权使用武力行动,不过这些实践也延续了海湾战争授权的弊病,中国都只参与了投票且基本持谨慎态度。在波斯尼亚和黑塞哥维那局势中,安理会第()号决议授权会员国采取一切措施确保第()号决议规定的飞行禁令获得遵守,中国投了弃权票。在年索马里局势中,安理会第()号决议授权第二期联合国索马里行动采取强制性措施执行任务,中国表示赞成;随后,安理会第()号决议宣布对袭击联合国维持和平人员的当地武装进行反击,中国继续投出赞成票。在年海地局势中,安理会第()号决议授权各会员国组成一支统一指挥和控制的多国部队恢复海地合法当局,中国也选择了弃权,包括巴西在内的许多拉丁美洲国家也都表达了一些顾虑。

另外,两次涉及安理会授权使用武力的事件也与中国息息相关,尽管对于这些事件的性质仍存在不同看法,但都集中体现了该阶段中国谨慎的态度。一是年卢旺达局势。卢旺达内部图西族和胡图族之间的冲突由来已久,可惜一直没有得到联合国及大国重视,仅设立了经费和人数有限的联合国卢旺达观察团。从年4月底到6月中旬,秘书长及有关国家多次催促安理会发起一份授权使用武力决议以结束对平民的屠杀并促成停火,但包括第()号决议和第()号决议等都没有明确发起授权,尽管后者被认为与索马里局势中授权美国的混合行动形式相似,有意授权法国组成多国行动,但并没有实质效果。期间,中国一直担心海湾战争和索马里的失败重演,反对通过涉及武力的决议。在第()号决议表决中,新西兰、中国、巴西、巴基斯坦和尼日利亚等国对法国的真实动机和安理会下一步干涉国家内部事务的可能表示担忧,均选择了弃权。

二是从年3月下旬开始,以美国为首的北约在没有取得安理会授权的情况下发动了对南斯拉夫联盟的空袭。北约国家提出安理会之前的决议可以构成授权使用武力的合法性来源,包括第()、()和()号决议,并声称安理会维持国际和平及安全的责任是“首要的”而不是“排他性的”。中国对此明确表示反对。年3月26日一份由俄罗斯等三国发起的、中国赞成的、要求北约停止对南联盟使用武力的决议草案被否决,中国对此表示愤慨和遗憾。年5月7日午夜,北约军队用五枚精确制导炸弹击中位于贝尔格莱德新区的中国驻南斯拉夫大使馆,对大使官邸造成严重破坏,并造成3人死亡、20多人受伤,中国连夜请求召开安理会会议对北约行径进行谴责和抗议。在北约行动结束之后,安理会通过第()号决议对北约国家和南斯拉夫之间达成的文件表示欢迎,中国对赞成这一“只字未提北约对南联盟所造成的灾难,且对《宪章》第七章的援引没有予以必要的限制”的决议有严重困难,因此选择弃权。

(三)谨慎参与阶段(年以来)

在年伊拉克战争中权威受到损害的联合国在年索马里海盗问题上重新发挥作用。针对亚丁湾海域附近频发的劫持船只、暴力伤害船员事件,年第1()号决议至今,安理会先后通过了多项与索马里海盗相关决议,授权各国“同过渡联邦政府合作,确保沿岸和海上的安全,包括打击索马里及附近地区海岸沿线的海盗和武装抢劫行为”。中国也是索马里海盗受害国之一,因此,“对授权会员国协助打击索马里海盗持积极态度,支持安理会尽快通过有关决议”;“索马里海盗问题已成为国际公害,中国政府欢迎国际社会就此开展有效合作,支持有关国家根据国际法和安理会决议派军舰打击海盗的努力”。从年12月26日起到年4月28日,中国海军已经连续不断地派出了32批护航编队前往亚丁湾、索马里海域执行护航任务,累计派出艘次舰艇、67架直升机、2.6万余名官兵,共计批艘中外船舶护航,解救、接护和救助遇险船舶60余艘。同时,年至今,中国一直参加根据第()号决议设立的索马里海盗问题联络小组,该小组至今举行了21次全体会议。在国际社会的共同努力下,年以后,索马里海域海盗袭击及劫持事件一直在减少,但仍有死灰复燃的迹象,因此,安理会此后每年都会重新授权。

中国在利比亚战争和叙利亚局势中的参与也仍然呈现出谨慎的态度。年3月17日,安理会通过()号决议,谴责利比亚当局未遵守第()号决议,要求保护平民,设立禁飞区并强制执行禁飞和武器禁运。中国再次选择了弃权。北约国家对利比亚的空袭导致重大伤亡,背离了安理会授权的目的。因此,在年3月至今的叙利亚问题上,中国协同俄罗斯坚决反对利比亚悲剧在叙利亚重演,并不惜在安理会投票中多次动用否决权。

二、中国在安理会授权使用武力中的政策和策略

根据中国与安理会授权使用武力关系发展历程中的立场表达和行动,可以看出,中国在该问题上的政策和策略坚持灵活性的同时,也保持着中国一贯的原则立场和外交特点。总体来看,中国在安理会授权使用武力中的政策和策略服从于中国总体对外战略和国家利益。

(一)中国在安理会授权使用武力中的政策1.坚持和平解决国际争端原则。

在国际安全情势的处理上,中国坚持将政治方法、和平性制裁等和平解决国际争端方法置于优先地位,反对在国际关系中动辄使用武力或以武力相威胁。和平解决国际争端是《宪章》基本原则之一,也是当前国际社会最重要的国际关系交往方式。《宪章》第1条第1款即规定:“以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”;《宪章》第2条第3款继续规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,俾免危及国际和平、安全及正义”;《宪章》还专门在第六章规定了“争端之和平解决”的具体方法。中国所倡导的和平共处五项原则与《宪章》原则高度一致,是结合本国国情和实践的高度概括,是新中国成立以来对外交往的指导原则。《中国的和平发展》白皮书明确指出,要在“安全上相互信任、加强合作,坚持用和平方式而不是战争手段解决国际争端,共同维护世界和平稳定。通过协商对话增进信任、减少分歧、化解纠纷,避免使用武力或以武力相威胁”。

因此,中国最初对安理会授权使用武力这种以西方国家为主导创造的、由《宪章》“禁止使用武力”原则的例外之一发展起来的武力强制措施持反对态度。在第()号决议表决时,中国常驻联合国代表李道豫清楚地表明了中国的一贯立场:“为了避免武装冲突升级,使局势严重恶化,我们原则上反对大国的军事卷入,也不赞成以联合国的名义使用武力,因为这不仅无助于危机的解决,而且将会妨碍联合国和其他方面寻求政治解决的努力,导致局势的进一步恶化和复杂化”。伊拉克侵略科威特事件爆发后,年8月4日,杨福昌副外长分别紧急召见了伊拉克和科威特两国驻华使节,呼吁伊拉克尽快撤军,越早越好,希望两个阿拉伯兄弟国家通过谈判解决彼此分歧。中国还应多方请求,在当年11月决定由钱其琛作为特使访问中东国家,寻求海湾危机和平解决的可能性,钱其琛成为海湾危机期间唯一访问过巴格达的安理会常任理事国外长。中国还多次称赞秘书长和区域组织在国际危机中的斡旋作用。《中国关于联合国改革问题的立场文件》(以下简称《立场文件》)中提出:“中国支持联合国建立‘预防文化’,加大对预防冲突和调停的投入,特别是完善预警、实地调查团等机制和措施;会员国既要充分发挥安理会在此方面的主导作用,也要支持秘书长根据授权履行斡旋和调解职能”。

对于西方国家急于推动授权使用武力的做法,中国认为缺乏充分的令人信服的理由,担忧会开创危险的先例;对多国部队采取军事行动表示遗憾;不仅反对其他国家动辄援引《宪章》第七章,也坚决不推动任何武力解决的提案。中国坚持认为,联合国在授权一些会员国对另一个会员国采取军事行动这样的重大问题上应当十分慎重,避免匆忙行事。在第()号决议磋商过程中,美国国务卿就表示“要通过合法授权来实施科威特合法政府所要求的禁运和封锁”,但英国、加拿大、中国和其他一些安理会成员认为此前第()号决议只允许监控船只,如果需要进一步行动的话需要新的决议,而该时机尚未成熟,从而避免授权的过早启动。中国坚持认为武力强制手段不能从根本上解决问题,因此,从年10月4日至今,西方国家提出对叙利亚进一步制裁甚至使用强制性措施的安理会决议,中国先后六次使用否决权。中国认为,“在当前形势下,制裁或威胁使用制裁无助于叙利亚问题的解决,反而可能导致局势进一步复杂化”;“叙利亚问题只能通过政治手段解决,军事手段没有出路”。

2.坚持以联合国为中心的多边主义方法。

中国坚持以联合国为中心的多边主义方法,维护安理会在维持国际和平及安全方面的中心地位,坚持授权使用武力行动应该在联合国框架内进行。中国在《立场文件》中指出:“联合国在国际事务中的作用不可或缺。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织,联合国是实践多边主义的最佳场所,是集体应对各种威胁和挑战的有效平台,应该继续成为维护和平的使者,推动发展的先驱”。新中国成立之初,中国政府迫切地希望联合国成为自己的朋友,成为主持正义的舞台,因此,尽管冷战初期中国屡次遭受联合国的不公正待遇,仍然认为是美国在玷污联合国,联合国同样是美帝侵略的牺牲品,希望联合国能够主持正义,惩治美国侵略者。冷战结束后,全球性问题的扩张威胁着国际社会的生存和发展,联合国开始在国际事务中发挥更重要的作用,中国对许多联合国机构、条约和活动由过去的反对、抵制或观望立场转变为参与立场,开始加快对联合国事务的参与进程,在联合国讨论的许多问题上,中国也开始采取与包括主要西方大国在内的所有国家进行合作的立场。

从本质上来说,中国欢迎联合国及安理会在维持国际和平及安全方面发挥作用,中国反对的是安理会授权使用武力被西方大国利用,成为一国牟取私利的工具。安理会授权使用武力是在《宪章》第43条规定的“特别协定”无法议订的情况下,将安理会武力强制行动的所有权和执行权分离、将执行权授权给会员国或区域组织代为实施的一种折衷方法。联合国预想根据《宪章》第47条设立军事参谋团,“以便对于安全理事会维持国际和平及安全之军事需要问题,对于受该会所支配军队之使用及统率问题,对于军备之管制及可能之军缩问题,向该会贡献意见并予以协助”;“军事参谋团在安全理事会权力之下,对于受该会所支配之任何军队,负战略上之指挥责任”。但由于各接受授权国不愿将部队的控制权交由联合国掌握,授权使用武力的决议通过以后,联合国便被抛在一边,多国部队的组成、行动计划及作战方案、使用武力的程度等无一不由少数大国掌握。此类行动看似激活了联合国安理会及集体安全机制的活力,实际却损害了联合国的权威和安理会维持国际和平及安全的中心地位,以至于安理会授权使用武力在20世纪90年代中后期至今越发难以启动,特别是面对一些急需联合国采取措施的局势。因此,中国多次强调要在联合国和安理会决议的框架内行动,反对个别大国打着联合国的旗号倒行逆施。

3.坚持遵守《宪章》基本原则和相关国际法规则。

中国要求安理会授权使用武力行动必须遵守《宪章》基本原则、安理会决议和相关国际法规则。《宪章》不仅规定了和平解决国际争端原则,还规定了主权平等、善意履行国际义务和不干涉内政等原则,都是国际关系最基本的准则,也是联合国行动中需要遵守的原则。例如,对于冷战后安理会授权使用武力的适用范围扩展到一国内部事务,中国持“严重保留”立场,反对西方国家“选择性”地利用授权使用武力干涉打击国际政治异己、推行西方的价值观、谋取地缘政治利益。

安理会决议是授权使用武力行动的指导性文件,对联合国全体成员国都具有拘束力,依据《宪章》的相关规定,当安理会根据《宪章》第七章的授权采取行动时,国际社会的全体成员均有服从、配合和执行的义务。安理会决议中往往也指明了行动中会员国需要遵守的相关国际法规则。但是,由于安理会决议是外交妥协的产物,措辞粗疏,授权权限宽泛,西方大国经常利用这一缺陷对授权文本进行曲解或扩大解释决议,违反《宪章》原则和国际法规则,违背安理会授权的初衷。中国对此予以谴责、反对。中国在参与武力打击索马里海盗中,严格遵守国际法和安理会决议,约束本国的行动。在亚丁湾护航的过程中,中国贯穿始终的一条主线是:打击目标明确、联合国授权、越境对象国的授权及国际合作;中国恪守不干涉内政原则,不登陆打击索马里海盗,舰队活动区域限定在索马里政府指定的领海和领空范围;中国护航编队以防御性打击为主,以和平护航、驱赶海盗为主要目的,在遭遇海盗的主动进攻时才会采取武装行动;中国还在经与索马里联邦政府及地方政府等有关方面协调之后,向索马里邦特兰政府移交了海盗嫌疑人。这些都充分体现了中国尊重主权原则,遵守国际法和安理会决议等政策原则。

4.坚持国家利益与国际社会共同利益相结合原则。

最后,由于《宪章》第43条特别协定未能订立,会员国没有向联合国提供军队及其他物资供其执行武力强制行动的义务,是否接受授权完全是会员国的自主决定,这是联合国集体安全机制实际效力被削弱、安理会授权使用武力被西方国家滥用的根本原因之一。集体安全机制是一种从整体角度防止或控制战争的国际制度,其基本假定是所有国家任何时候、任何情形在安全问题上都有共同利益、共同认识,并愿意采取共同行动。它需要各国把集体利益放在首位。《宪章》也在序言中强调:“接受原则,确立方法,以保证非为公共利益,不得使用武力”。考虑到国际关系现实,中国倡导在联合国行动中要坚持国家利益与国际社会共同利益相结合的原则,强调“共同、综合、合作、可持续”的新安全观,提出各国不能只顾本国利益而忽视国际社会共同利益,不能以本国的意识形态强加于别国,在授权使用武力的决策和行动中要坚持各国之间的沟通与合作,特别是考虑该区域国家和发展中国家的意见,共同解决国际安全问题。

(二)中国在安理会授权使用武力中的策略1.对弃权票的合理运用。

作为常任理事国之一,中国在安理会是否动用否决权直接决定了联合国采取行动的可能。可以说,在坚持和平解决国际争端原则和允许联合国采取强制性措施之间存在矛盾、安理会授权使用武力的实践混合着《宪章》行为和非《宪章》行为、行动合法性和有效性之间存在紧张关系的情况下,安理会授权使用武力在许多局势中能够启动,一定程度上是中国对本国政策进行协调和平衡的结果。中国经常用弃权的方式,在坚持对武力强制行动的反对意见基础上,不阻止联合国框架内主动处理国际危机的努力。一方面,这是中国对和平解决国际争端原则和尊重联合国作用的平衡。中国认识到冷战结束之后单极世界的现实,并且积极调整对外政策以适应联合国的新角色。在海湾战争中,多国部队对授权的滥用导致相关国家对安理会授权使用武力变得更为谨慎,中国在随后的实践中多次表达对“涉及武力行动”的反对意见,但考虑到联合国刚刚恢复维持国际和平及安全的作用,以及国际格局转型背景下对频发的地区冲突采取集体行动的必要性,中国多选择弃权的方式;另一方面,这也是基于本国利益的考量。海湾战争爆发之际,中国还处于西方国家借口政治事件对中国的制裁中,美国方面希望中国能赞成其提出的安理会决议草案或至少不否决,以此作为两国恢复高级互访的开端。尽管中国认为两者不能挂钩,但也认识到,这是推动中美两国恢复正常关系的有利时机。并且,在海湾局势恶化的关头,许多阿拉伯国家向中国派来特使,中国还在联大期间借用不结盟运动国家的磋商室作为会议室,会见了60多个国家的领导人和外长讨论海湾问题,有效地扩展了中国的外交空间。钱其琛中东穿梭访问之后不久,萨达姆即表示希望进行对话,愿意分批释放伊拉克扣留的所有西方人质,为危机的缓解赢得了喘息机会,许多国家向中国报以赞赏,为中国赢得了良好的政治声望和国际环境。国际社会更加认识到,没有中国的参与,许多重大国际问题是不可能解决的,中国的立场不可忽视,西方国家也先后放松了对中国的制裁,成为“多边推动双边”的典范。

2.“逐案处理”的策略方法。

从中国参与安理会授权使用武力历程来看,针对不同局势,中国选择不同的投票和态度,体现了中国“逐案处理”的外交哲学,以及善于利用政治谈判的外交智慧。中国明确反对一些想要通过逐步升级的方式、实际上带有进行军事干涉企图的决议,威胁或使用否决权,并在此过程中将本国的意见加入到决议中去,从而发挥更重要的作用。例如,在第()号决议草案磋商中,安理会经过一个多月的讨论最终“接受了包括中国在内的有关国家的修改意见”,删除了“如果伊拉克不执行这些条款就马上终止停火”等条款,“确立在该地区正式停火”。而叙利亚局势中,西方国家虽然否认存在军事干预的意图,但又拒绝排除进行军事干预的可能性,因此,中国对进一步制裁叙利亚的决议使用否决权。中国对授权会员国或区域组织使用武力保护维和部队、支援人道主义行动和保障国际海洋通道等任务表示支持,两次涉及索马里的实践均投出赞成票。“中国认为导致发生危机的原因和各类危机的情况不尽相同。就使用武力形成一个‘放之四海皆准’的规则和标准不现实,也容易引起较大争议。是否使用武力,应由安理会视冲突实际情况逐案处理”。

3.危机处理手段的综合考量。

在安理会授权使用武力相关决策中,中国充分听取其他国家的意见,综合考量不同局势中的危机解决手段。在波斯尼亚和黑塞哥维那局势中,中国本来可以否决安理会制裁及授权使用武力的相关决议,不过考虑到伊斯兰世界的意见最终选择弃权;又如,年,中国外交部发言人姜瑜在谈及安理会决定在利比亚设立禁飞区时表示,中国反对在国际关系中使用武力,对决议中的一些内容严重保留。但是,考虑到阿拉伯国家和非盟的关切和立场,以及利比亚的特殊情况,与其他国家一同选择弃权,没有阻拦决议的通过。在危机处理上,中国提出不应该孤立地看待这些国际危机,要求联合国不仅要解决表面问题,还要解决根源性问题,以真正促进国际和平与安全。年11月9日,联合国负责政治事务的副秘书长林恩·帕斯科在安理会上表示:“单靠军舰当然解决不了问题。我们必需继续以最广泛的方式开展这场斗争,同时注重威慑、安全和法治,以及为索马里青年提供替代经济手段。我们还必须使在索马里沿海从事海盗活动和武装抢劫行为的人付出高昂代价,方法是消除有罪不罚现象和建设过渡联邦政府的能力,使它能够扩大其权力范围和维护法律与秩序”。这正好印证了中国的观点。

三、中国在安理会授权使用武力问题上的政策调整

外交是一个动态发展的过程。当决定对外战略的若干因素,包括国际格局、国家实力、国家利益布局及一国意识形态或国内政治发生变化时,外交的调整和转型在所难免。安理会授权使用武力发展到今天,中国已经成为在该问题上具有代表性的重要国家之一。不过,在参与过程中,中国在观念认识、工具运用和制度塑造等三个层面仍有不足,具体表现如下:

(一)认识层面的制约和调整

斯坦福大学政治学副教授朱迪斯·戈尔兹坦和罗伯特·基欧汉指出,观念常常是政府决策的重要决定因素,或起着路线图的作用,或影响战略互动,或被嵌入规则和规范之中。安理会授权使用武力行动曾给中国带来巨大的利益损害,中国对其一直带着惨痛记忆和负面印象,因此,存在抵触、紧张的心理。在朝鲜战争中,以美国为首的多国部队对中国国家安全形成重大威胁,一是战争给中国志愿军带来重大损失,美军飞机不仅侵犯中国领空、轰炸中国领土并造成大量的人员伤亡,“联合国军”甚至还从年1月28日开始通过细菌战虐杀中朝战士和平民;二是多国部队越过三八线进入北朝鲜,“甚至压至鸭绿江边对中国东北更不利,整个东北边防军将被吸住,南满电力将被控制”,对中国的战略利益损害极大;三是中国被迫放弃了国内建设时机,后来甚至被污蔑为侵略者,遭受美国操纵下联合国的禁运,牺牲了必要的国际环境,成为安理会授权使用武力的受害者。海湾战争爆发前,中国作为当时伊拉克最大的债权国之一,在伊拉克及海湾地区有众多工程项目和劳务合作关系,战争爆发对中国造成了至少20亿美元损失。此外,当时中国在海湾地区还有超过一万名劳工,他们的人身财产安全受到战争威胁,战争期间及后来在该区域活动的中国公民、记者和使馆人员受到贫铀弹的辐射及一些不名武器的伤害,导致身体健康遭到严重损害。

这些问题和损失的产生绝大部分是因为接受授权国违背《宪章》原则、违反相关国际法规则、不接受联合国统一控制和指挥、随意解释和擅自突破安理会决议造成的。以西方国家为首的多国部队不仅无视武装冲突法,对对方部队、生产和生活基础设施进行狂轰滥炸,并且还轻易地突破了授权范围,越过国界线打击对方本土,延长了冲突和加剧了人道主义灾难。例如,在朝鲜战争爆发前,毛泽东曾表示:“美帝国主义如果干涉,不过三八线,我们不管,如果过三八线,我们一定过去”。正是美国全盘胜利的企图将中国卷入到战争当中。不仅如此,西方国家操控安理会授权使用武力来推行西方价值观、维持西方主导的国际秩序、控制重要地缘战略位置等意图更是让中国提高了警惕,像多国部队在巴尔干半岛和利比亚等最终造成政权颠覆的实践历来最为中国所反感。因此,紧张心理和负面印象在这些问题的推动下逐渐演变成抵制、防范的政策观念,并塑造了中国自海湾战争以来在参与安理会授权使用武力决策和行动中的谨慎态度。

这一态度愈发限制了联合国维持国际和平及安全的作用和中国在该问题上的话语权,并加剧了国家利益和国际社会共同利益的损失。一方面,作为安理会常任理事国之一,中国过于谨慎的态度削弱了集体行动的威慑力和有效性,一些国际安全情势确实需要配合联合国合法、适当的武力强制措施。例如,在卢旺达局势中,各方呼吁联合国采取行动对该国境内流离失所者、难民和面临危险的平民给予保护,使用一切必要手段实现人道主义目标。中国虽然支持国际社会尽快解决卢旺达危机,早日结束卢旺达人民悲惨遭遇,但同时坚持“通过谈判解决危机是唯一正确途径,诉诸武力和采取强制性手段只能导致局势的进一步恶化;授权采取行动尚难保证冲突各方的合作”。但事实证明,和平解决国际争端在这一局势中难以实现、奏效;另一方面,一直以来,中国在安理会授权使用武力决策和行动中都扮演边缘或者次要角色,在该问题上的话语权不足,频繁的弃权被不仅指责为“不负责任”,被英国等国污蔑为“俄罗斯及其少数追随者”,而且,中国一些“不支持、不阻拦”的政策选择最终导致中国广泛的海外利益受损,如在利比亚,不利于更好地维护国家利益和国际形象。

在此情况下,中国需要及时适应时代发展并适当调整该领域观念,在坚持和平解决国际争端原则的基础上,充分认识到安理会授权使用武力这一方式的合法性和合理性,以及进一步参与安理会授权使用武力决策和行动的必要性和可行性,在认识上为未来的参与做好准备。

首先,安理会授权使用武力虽然在《宪章》中未提及,但其从实践中发展起来,国际社会已经基本认可这一武力方式的合法性,进而形成武力行动必须经安理会授权否则为非法的观念(除自卫外),联合国

转载请注明:http://www.kelaisilecar.com/ddqh/19733.html