北约于年3月24日开始实施“盟军力量行动”（OperationAlliedForce），对南联盟展开空中打击。尽管这场空中作战行动仅持续了78天，但对美国空军的组织架构和建设理念产生了深远影响。

美国空军发布的战区示意图，AvianoAB=阿维亚诺空军基地

关于“盟军力量行动”的分析需要考察的不是一场空战，而是两场。历史学家约翰·吉甘声称，“盟军力量行动”其实是由两场空战组成的，第一场持续一个月，第二场持续六周。他更是坚称，第一场空战是失败的，第二场才取得了胜利。厄尔伍德·黑曼同意吉甘的看法，并进一步解释道，“盟军力量行动”的前30天中，战术空中力量作战规模逐步升级，主要是打击南联盟地面部队。但结果并不理想，南联盟对美国主导的空袭无动于衷。前30天的空袭并没能对南联盟的工业网或战略基础设施造成多大损害。美国空军主管计划和督导空战行动的高层领导的初衷，并不是实施逐步升级的战术打击。大多数人都认为，在前30天的战事中，航空兵并没有获得授权按规程动用精确制导武器对南联盟关键目标实施战略打击。“盟军力量行动”空中组成部队指挥官肖特中将，与联合部队司令部司令陆军上将韦斯利·克拉克，就合理使用空中力量问题爆发了激烈争执。战事结束后，肖特将军声称：

“我本应该在第一天晚上就消灭敌首。我本应该炸断多瑙河上的桥梁。我本应该炸掉贝尔格莱德市区里的五到六个行政总部。南联盟领导人本应该在第一天早上起来后迷惑地问手下到底发生了什么事。”

“盟军力量”行动期间，来自第96加油机中队的ScottHollister上尉正登上一架KC-加油机准备执行任务

肖特将军强烈表达了自己的不满，因为克拉克没能重视空中力量的特有作用和能力，进而限制了他发挥空中战役指挥官的作用。然而，影响克拉克将军制定决策的现实情况，要比肖特将军所想的复杂得多。尽管最终的作战行动授权取决于克拉克将军，但联合国的组织框架、美国自己的政治制度，以及北约联军间缺乏协作的事实，都极大影响了克拉克将军。这些显然是他无法忽视的问题。

到第一阶段针对南联盟地面部队的空袭结束时，北约领导层总结后认为，不断升级的战术打击并没能达到他们预期的效果。5月26日，联军指挥层获得授权，在肖特将军提出的目标清单和进度安排的基础上，以战略精确打击理念为指导，转而针对南联盟的关键军事、工业、运输和通信目标实施轰炸。仅仅14天后，即年6月10日，南联盟屈服了。

位于贝尔格莱德的南联盟内务部大楼在遭巡航导弹打击后燃起熊熊烈火

联军空袭指导理念的转变，以及南联盟领导人米洛舍维奇的投降，无疑对“以战斗机为主导的作战理念”的盛行起到了推波助澜的作用：对空中力量而言，相较于对敌地面部队实施战术打击，使用精确制导武器对敌关键目标实施战略打击显然更具成效。在向美国参议院武装部队委员会提供的一份报告中，时任国防部长科恩和参谋长联席会议主席谢尔顿将军对“盟军力量行动”的成果总结如下：

“我们迫使南联盟从科索沃撤军，削弱了他们的军事行动能力，拯救并重新安置了超过万名难民。我们通过发动历史上最精准、附带伤害最小的空中战役取得了这一成果。在78天的密集行动和超过架次的作战飞行中，没有美国和盟国作战人员阵亡。”

但克拉克将军和肖特将军也发现，为有效实施战区范围内的作战行动，联军需要更深度的融合。肖特将军评述道，他不得不做的最难的事，也是最重要的事，就是“与联军部队协同”。他同时指出，美军与联军其他空军部队间，并不是基于作战需求的命令关系，而盟国决策层对战争的政治支持，通常体现在参与作战的程度上。按肖特将军所说，这些事实使他领悟到，要尽最大可能了解与自己并肩作战的盟友。尽管克拉克将军与肖特将军间存在矛盾，而且战争最初并没有按预想方向发展，但高层评估后仍然认为“盟军力量行动”取得了成功。同时，几乎所有独立观察家（即使到现在）都认为，空中力量在“盟军力量行动”中成功发挥了决定性作用。

在科索沃自治省省会普里什蒂纳的铁路上巡逻的科索沃解放军（KLA）战士

“盟军力量行动”无疑是“以战斗机为主导”“精确打击”等作战理念的最佳诠释，但我们也要看到它所揭示的空中力量面临的现实困境。在政治高压环境下（兼受联合国和北约联盟制约），空中力量如果不将作战模式转变为传统的战略轰炸，就无法满足国际社会的诉求。而在以战斗机为主导的作战组织架构下，战略打击和对敌关键目标的精确打击是取得胜利的保障。可“盟军力量行动”第一阶段所发生的情况也告诉我们，如果无法对敌开展有效的战略打击（可能源于政治限制、维和目标，或无法识别作战人员、敌方缺乏高价值基础设施等），那么空中力量就很难发挥应有的作用和价值。巴奈特认为，对当时的美国空军而言，“大多数高层领导不情愿为管理这个糟糕的世界而劳神费力，他们更乐于针对高技术对手打一场高技术战争”。然而，就像索马里和波斯尼亚冲突最初几年所发生的情况一样，如果美国空军固执地按自己所希望的方式来打仗——敌军清晰可辨、围绕既定设施布防，且制空能力堪忧，那么冷战结束所催生的新兴政治联合体将对他们的组织架构形成极大挑战。意即，在以非政府组织、恐怖组织、叛乱团体等为主要目标的非对称作战行动中，以战斗机为主导的组织架构可能导致美国空军难有作为。

“盟军力量行动”期间，执行轰炸任务的F-

针对“盟军力量行动”，联军的政治目标是阻止“塞尔维亚的种族大清洗”，帮助被迫逃离科索沃、失去家园的难民，避免短期冲突升级为长期僵持战。当时，在行动决策者们看来，空中力量能以最小风险发挥最大功效，可以说是应对一切冲突的万灵药。因此，他们从政治角度理所当然地认为空中力量能控制地面发生的事。但问题是，在“盟军力量行动”的第一阶段，空中力量的使用方式完全是基于政治顾虑的折中之选，而这些政治顾虑并不是军事指挥者（例如肖特将军）所关心的问题。现代战争的实际情况是政治局面日趋复杂化。联军之所以在“盟军力量行动”初期选择让空中力量实施针对南联盟地面部队的、有限的战术打击，是因为有些参与国在政治上不能接受像战略轰炸这样的空中力量运用方式。除空中打击外，政治决策者们也想不到其他能以更小代价达成政治目标的打击方式。尽管在军方看来现实情况是令人沮丧的，但从政治角度看就是再正常不过的。政治现实要求美国空军必须发挥最大效用，而美国空军在设定发展目标时也必须统筹考量政治限制。如果可以选择，美国空军当然更愿意在有明确敌人、有高价值基础设施、有可辨识的军事目标的战场上作战。但在联系日渐密切的国际环境中，政治因素对战争的影响将只增不减。与其他军种一样，美国空军必须充分认识现实，并为之做好准备。

年4月21日，位于贝尔格莱德的塞尔维亚社会党总部大楼遭导弹打击后冒出滚滚浓烟，下图为修复后的样子，旁边新建了USCE购物中心

“盟军力量行动”结束后，没有美国空军高层愿意承认自己的部队只能应付“明确存在”的敌人。事实上，目光短浅的远不止他们。有丰富作战经验且参加了“盟军力量行动”任务的美国海军陆战队飞行员斯科特·库珀称：

“在‘盟军力量行动’的最初阶段，决策者们希望利用空中力量阻止难民逃离科索沃。他们应该知道，而且事实上很快就发现了，空中打击对南联盟军队驱逐科索沃人的行动影响甚微，反而刺激他们加快了进程。选用空中力量，是因为空中力量来之能战，而且能快速部署，甚至不用考虑地面态势。”

在军事冲突愈发受政治复杂性所限的趋势下，决策者们笃定空中力量是一种达成政治目标的低风险选择。但不幸的是，由于并不了解美国空军“以战斗机为主导的作战理念”所假定的作战环境，他们对空中力量的运用方式是非常不合时宜的，也无法充分发挥空中力量的作用。库珀对此建议道：

“我们应当看到‘盟军力量行动’的警示作用。‘沙漠风暴行动’后，艾力尔特·科恩曾警告称，空中力量带来的诱惑就像十几岁孩子心中的浪漫情怀。空中力量给决策者们提供了一个‘获得报酬但不必承诺安全’的机会。空中力量通常被视为外交手段无济于事时的万灵药……决策者们应当注意到，使用空中力量存在巨大风险，且代价高昂。”

“盟军力量行动”期间，地勤人员正在为A-10挂载AGM-65“幼畜”空地导弹

此外，如果美国空军高层仍然认为只需要为他们更擅长的战争类型（具有战略目标的战争）做准备，那么未来当他们面对那些与既有组织架构格格不入或难以发挥优势能力的作战环境时，结果还会像“盟军力量行动”一样吗？库珀警告称，我们无法确保地面态势有助于实现对称的战场环境或态势，因此也就无法确保威慑战略发挥作用。

索马里、波斯尼亚和科索沃的战事，已经使美国空军的既有组织架构与新兴非对称作战需求间的不匹配性逐渐显现。“盟军力量行动”结束后，面对不同于海湾战争和科索沃战争的新兴作战形式，或者说除夺取制空权和开展战略打击之外的作战目标，美国空军显然还没有做好准备。到年时，美国的众多对手们已经心知肚明，与美国开展一场常规对称作战是难有胜算的。库珀在总结决策者们应该从“盟军力量行动”中获得的真正启示时说：“在非对称战事中，对手会通过新方法和新手段让我们猝不及防……我们必须克服迷雾和矛盾带来的困扰，适应对手试探我们弱点所用的各种新战法，仅仅拥有压倒性火力是远远不够的。”20世纪90年代末，这些隐约可见的战争经验并不能作为统筹指导未来战争的“顶层战略”，它们只是指明了诸多战略路径中的一条。尽管在这一时期能挑战“以战斗机为主导的作战理念”的新理念或趋势还未显现，但美国空军组织架构与全球作战环境间的不匹配性是在默默扩大的。

我们能从科索沃战争中得出的一项具有决定性的重要结论是，美国空军领导层与国家政治领导层间确实是矛盾不断的。当时，美国空军领导层对国家政治领导层的相关决议并不认同。就像越南战争中的情况一样，军方决策者们通常愿意打一场他们会打、能打的仗，而不是被动接受战争需求。在现代战争中，政治限制性因素无疑使军方决策者所面对的环境日趋复杂化。克劳塞维茨将这一点解释得再清楚不过：“政治目的是目标，战争是实现这一目标的手段，在考虑这种手段时绝不能与目标割裂开来。”

展现美军空袭暴行的宣传画

针对“盟军力量行动”，肖特将军明确指出，战争没有按他预想的方式进行。除政治方面的原因（例如盟国间的意见冲突）外，肖特在思考空中力量如何能击败米洛舍维奇时目光狭隘，这导致他忽视了更大范围内的问题和政治复杂性。不管肖特将军是否愿意接受，现实情况就是，政治因素使“盟军力量行动”的第一阶段没能按计划实施，也没能取得重大胜利。如果不是这样，盟国也不太可能支持美军对贝尔格莱德实施战略打击。就像肖特将军所暗示的那样，如果美国空军获得授权“在第一晚就对关键目标下手”，或许将严重消磨盟国的参战意志，并迫使北约停止或推迟下一步行动。问题很清楚：有限战争中的政治限制普遍存在，无法忽视。美国空军必须按政治领导者的要求去打仗，也必须考虑其他政治限制性条件。这种看法并不是事后诸葛，因为这在越南战争中已经初露端倪，在索马里战争中又得到了加强，在波黑战争中便展露无遗,“盟军力量行动”只是再一次的验证罢了。进入21世纪后，新的作战需求很快催生了空军组织架构的调整，在装备建设和训练上也愈发强调对复杂政治条件限制的适应性。

本文选摘自《白头鹰的蜕变：美国空军战略文化变迁》（略有删改，机械工业出版社，年）

本文译者：成高帅等

本文责任编辑：老布

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